En reporter vid Samhällsmagasinet Avsnitt begärde hösten 2020 från Riksarkivet ut kopior av 16 sidor ur ett protokoll från 1773 (samma protokoll enligt vilket Gustav III fastslog att offentlighetsprincipen skulle gälla i dåtidens motsvarighet till Högsta domstolen även efter 1772 års statskupp). En arkivarie vid Riksarkivet i Marieberg upplyste reportern om att kostnaden för kopiorna skulle bli totalt 64 kronor (4 kr per sida). Reportern betalade avgiften men uppgav att beloppet inte stämmer överens med avgiften som ska gälla enligt 16 § avgiftsförordningen. Reportern begärde ett överklagbart beslut. Arkivarien svarade att reportern hade betalat ”exakt rätt summa enligt Riksarkivets avgiftslista” och att Riksarkivet har ett undantag från avgiftsförordningens bestämmelser. Något överklagbart beslut fattades inte.
Enligt avgiftsförordningens bestämmelse, som gäller statliga myndigheter i allmänhet, är avgiften ”för en beställning av tio sidor” 50 kronor och ”[f]ör varje sida därutöver är avgiften 2 kronor.” En beställning om färre än tio kopiesidor är normalt alltså avgiftsfri. Även småbeställningar kan dock orsaka en del arbete för arkivmyndigheter som Riksarkivet. I instruktionen för Riksarkivet finns en bestämmelse om att Riksarkivet, trots det som anges i avgiftsförordningen, får ta ut en avgift ”för kopia av allmän handling och för utskrift av upptagning för automatisk databehandling även om en beställning inte omfattar tio sidor”, och om att Riksarkivet även får ta ut avgifter från andra statliga myndigheter. ”Avgifternas storlek bestäms av Riksarkivet”, enligt en därpå följande bestämmelse i instruktionen.
Riksarkivet har tolkat sistnämnda bestämmelse som att myndigheten fritt bestämmer avgifterna för sina kopior, och har alltså själv bestämt avgiften för papperskopior till 4 kronor per sida. En beställning om 100 sidor kostar alltså 400 kronor, men enligt avgiftsförordningen skulle beställningen bara kosta 230 kronor. Av Riksarkivets årsredovisning för 2020 framgår inte hur mycket Riksarkivet har tagit ut i avgifter och angett sin instruktion som stöd, eftersom ”endast de sammanlagda intäkterna för övrig avgiftsbelagd verksamhet redovisas” i enlighet med regleringsbrevet (s. 36).
Riksarkivets tolkning av avgiftsreglerna har mött mothugg. I ett beslut år 2019 uttalade justitieombudsmannen Cecilia Renfors att ordalydelsen i Riksarkivets instruktion ”innebär enligt min mening att Riksarkivet får bestämma storleken på de avgifter som Riksarkivet har rätt att ta ut med stöd av instruktionen, bl.a. för de första nio sidorna av kopior av allmänna handlingar. Rätten att ta ut en avgift av enskilda för tio kopior eller fler följer däremot av avgiftsförordningen.” Riksarkivet har därför rätt att bestämma avgiftens storlek för de första nio sidorna, men ”den avgift för en enskilds uttag av tio sidor eller fler som följer av 16 § avgiftsförordningen gäller även för Riksarkivet”. Hon underströk att att en myndighets uttag av avgifter för allmänna handlingar måste ”ha ett tydligt författningsstöd”. Det finns inga särskilda överklaganderegler i Riksarkivets instruktion, vilket Riksarkivet tolkat som att avgiftsbeslut inte får överklagas. Denna tolkning höll JO Renfors inte med om: ”Tvärtom innebär det som utgångspunkt att förvaltningslagens allmänna regler om överklagande av förvaltningsbeslut gäller.” Hon var kritisk till att Riksarkivet i ett avgiftsbeslut 2016 inte hade lämnat någon överklagandehänvisning.
Avsnitts reporter kunde konstatera att statliga avgifter enligt grundlagen inte får tas ut utan stöd. I tryckfrihetsförordningen står dessutom att ”fastställd avgift” ska tas ut för avskrifter och kopior av allmänna handlingar; en avgift måste alltså vara fastställd på förhand för att kunna tas ut. Vid jämförelse med det som gäller enligt avgiftsförordningen hade reportern för de 16 sidorna betalat två kronor för mycket (64 istället för 62). Reportern vände sig därför till Justitiekanslern, JK, och begärde två (2) kronor i skadestånd från staten. I framställningen till JK argumenterades för att Riksarkivet inte haft något stöd för att ”tillämpa en generell avgiftstaxa som avviker från 16 § avgiftsförordningen, som även tillämpas på beställningar om tio eller fler sidor” (se Avsnitt 2021/1). Tidigare har Avsnitt uppmärksammat att en tingsrätt tog ut ansökningsavgift utan något författningsstöd, och att Skatteverket avsåg att ta ut en otillåten avgift för kontanthantering från en pensionär (se Avsnitt 2019/2).
Riksarkivet ansåg ”att grund för skadestånd saknas eftersom myndigheten tagit ut avgift i enlighet med vår avgiftslista, som myndigheten bedömer sig ha stöd i lag för.” Någon särskild motivering till detta påstående – som upprepades några gånger i myndighetens yttrande till JK – hade Riksarkivet inte, utan man anförde bara att Ekonomistyrningsverket hade gjort samma tolkning. ”Riksarkivet bestämmer avgifternas storlek från den första sidan oavsett beställningens omfattning” och ”[a]v bestämmelsens ordalydelse följer ingen annan tolkning som mer rimlig”, ansåg man. Gällande rätten till ett överklagbart beskrev framförde myndigheten följande: ”Riksarkivet fattar inga särskilda beslut i fråga om avgiftsuttag för kopior. Själva avgiftsuttaget i sig utgör ett beslut om att ta ut avgifter, som går att överklaga.”
Nu har JK, som företräder staten i skadeståndsfrågor och frivilligt reglerar skadeståndsanspråk som riktas mot staten, bedömt reporterns framställning. ”Justitiekanslern tillerkänner sökanden ersättning med 2 kr. Riksarkivet ansvarar för att ersättningen betalas ut” skriver JK i sitt beslut. JK kritiserar dessutom Riksarkivet ”för underlåtenhet att lämna överklagandehänvisning i beslut om avgift”.
I beslutet framför JK Mari Heidenborg att myndigheter bara får ”ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller med stöd av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen”. Av Riksarkivets instruktion ”framgår att Riksarkivet får bestämma storleken på avgiften för kopior av allmänna handlingar när en beställning understiger tio sidor”, men det ”kan inte utläsas att detsamma skulle gälla för beställningar omfattande fler än tio sidor.” När det gäller sådana beställningar ansluter sig JK till JO:s bedömning, att avgiftsförordningen ska tillämpas. ”Riksarkivet har alltså, utan lagstöd, tagit ut en extraavgift om 2 kr. Härigenom har Riksarkivet agerat felaktigt eller försumligt i skadeståndsrättslig mening och orsakat sökanden en skada uppgående till det begärda beloppet. Sökanden ska därför tillerkännas skadestånd med detta belopp. Riksarkivet ansvarar för att betala ut ersättningen”, skriver JK.
JK konstaterar att den som anser att en myndighet tagit ut en oriktig avgift har rätt till ett särskilt skriftligt beslut om avgiften, och att JO tidigare utdelat kritik mot Riksarkivet för myndighetens underlåtenhet att lämna överklagandehänvisning i ett beslut om avgifter. ”Riksarkivets inställning i det förevarande ärendet är svår att förena med JO:s uttalanden. Även om Riksarkivets bedömning i fråga om att avgiftsuttaget i sig utgör ett beslut skulle kunna godtas så kan myndigheten inte undgå kritik för att den inte har inrättat sig efter JO:s beslut och bifogat en överklagandehänvisning. Riksarkivet ska därför kritiseras för detta.” avslutar JK sitt beslut.
JK:s bedömning beträffande Avsnitt-reporterns två kronor skulle kunna få stora konsekvenser. Varje gång Riksarkivet har tillämpat sin tolkning av sin instruktion istället för avgiftsförordningen, när någon begärt ut fler än 14 papperskopior av allmänna handlingar, har myndigheten rimligen agerat ”felaktigt eller försumligt i skadeståndsrättslig mening”. (Med Riksarkivets tolkning har dock beställningar om 10-14 sidor faktiskt blivit billigare för den enskilde sökanden än enligt avgiftsförordningen, något som rimmar illa med att Riksarkivet ska kunna ta ut avgifter för att täcka sina kostnader för småbeställningar.) De enskilda som betalat avgifter, som Riksarkivet inte har haft rätt att ta ut, under de senaste tio åren, borde alltså kunna kräva att få avgifterna tillbaka. Det återstår även att se om Riksarkivet reviderar sin avgiftstaxa med anledning av Justitiekanslerns beslut.
Avsnitt: Redaktionen har ordet 