Fast regeringspraxis att dölja lagförarbeten?

I Samhällsmagasinet Avsnitts tryckta nummer 2022/4 berättade vi i artikeln ”Hemliga rättskällor? Ett anmärkningsvärt förfarande på Regeringskansliet” om Regeringskansliets inställning att remissvar från myndigheter kan vara icke-allmänna handlingar, och konsekvenserna av detta synsätt.

När departementstjänstemän skickar iväg ett utkast till ett lagförslag (propositionsutkast) till olika myndigheter för att få synpunkter ”i sista stund” (s.k. underhandsremiss), är utkastet enligt grundlagen inte en allmän handling. Rena ”kladdar” som är avsedda att omarbetas blir alltså inte allmänna handlingar när de skickas iväg för synpunkter, vare sig hos Regeringskansliet eller mottagande myndighet. Allmänheten kan därmed inte göra anspråk på att få ta del av sådana s.k. mellanprodukter. Det finns dock inte någon motsvarande regel med innebörden att myndigheternas svar till Regeringskansliet rörande utkasten skulle vara annat än allmänna handlingar. Detsamma gäller Regeringskansliets respons på sådana svar. Trots detta avslog förra regeringen Avsnitts begäran om remissvar om nya öppna data-lagen. Regeringen motiverade, i det av Ardalan Shekarabi undertecknade beslutet, inte ens sitt avslag genom att påstå att handlingarna, som faktiskt fanns på justitiedepartementet, inte var allmänna handlingar. Istället mörkade man, allvarligt nog, handlingarnas blotta existens, genom att bara skriva ”Några allmänna handlingar som omfattas av din begäran förvaras inte hos Justitiedepartementet”. Att vilseleda om en handlings existens har i ett rättsfall betraktats som tjänstefel.

Remissvar kan utgöra väsentliga förarbeten till en lag, särskilt när de leder till att lagförslaget ändras. Avsnitts granskning visade att ett remissvar faktiskt kommit in till justitiedepartementet, som påverkade lagförslaget på ett inte oväsentligt sätt. Man strök en del av propositionen som handlade om anonymitet vid användande av öppna data-lagen.

Avsnitts granskning har nu uppmärksammats av Journalistsförbundets tidning Journalisten, genom gårdagens artikel ”Hemliga remissvar påverkar lagstiftningen”. Till Journalisten uppger docenten i förvaltningsrätt Lars Bejstam att det är uppenbart att Regeringskansliet gör fel som undandrar allmänheten remissvaren. ”Delningssvaren är allmänna handlingar, punkt slut.” Regeringskansliet svarade Journalisten på följande sätt angående det s.k. delningsundantaget: ”Utkast som skickas till utomstående för synpunkter som ett led i ett beredningsförfarande betraktas med stöd av det så kallade delningsundantaget normalt inte som expedierade och därmed allmänna handlingar trots att de sänds från Regeringskansliet till någon utomstående (jfr 2 kap. 12 § andra stycket TF). Inte heller svaren med delningssynpunkter anses utgöra inkomna och därmed allmänna handlingar i Regeringskansliet. Detta förutsätter att delningssynpunkterna ligger inom ramen för det ärende som delningen avser. Gör de inte det, bör handlingen med synpunkterna behandlas som en allmän handling.”

Det kan konstateras att Regeringskansliet inte anför något lagstöd för sin rättsuppfattning, utan bara att svaren inte ”anses” utgöra inkomma handlingar. Detta är inte något som ”anses” i praxis från Högsta förvaltningsdomstolen eller Högsta domstolen (tvärtom). Detta torde snarast utgöra en anspelning på fast praxis som utbildats hos Regeringen som förvaltningsorgan, som alltså är oberoende av vilken regering som vid tillfället för beslutet styr landet. Lars Bejstam nämner andra fall då sökande inte inte fått ut remissvar. Lars Adaktusson, SVT, begärde en gång från försvarsdepartementet ut Carl Bildts synpunkter på ett utkast till kommittédirektiv. Begäran avslogs 1988-12-09. I beslutet, fattat och undertecknat av dåvarande försvarsministern Roine Carlsson, angavs följande: ”Om en myndighet som ett led i en till sin typ intern beredning av ett ärende för synpunkter sänder över handlingar till någon utomstående – myndighet eller enskild – anses handlingarna inte expedierade i tryckfrihetsförordningens mening . Handlingarna blir då inte heller allmänna vare sig hos den myndighet som framställt dem eller hos mottagaren. På motsvarande sätt är inte heller det skriftliga svar som lämnas från den som konsulterats att anse som allmän handling.” Carl Bildts synpunkter på utkastet sågs därför inte som en allmän handling. Något lagrum angavs inte i beslutet.

Det förefaller som om Regeringskansliet under lång tid tillämpat delningsundantaget, som alltså endast gäller s.k. mellanprodukter, analogt även på andra handlingar, som remissvar. Efter Avsnitts initiala begäran i somras svarade ansvarig tjänsteman ”Vi kan tyvärr inte lämna ut eventuella synpunkter som inkommit under delningstiden då dessa omfattas av delningsundantaget, dvs. de utgör ej allmänna handlingar.” Analog tillämpning av bestämmelser som inskränker insynen i statens handlingar måste anses förbjuden. Allmänheten måste ha möjlighet att räkna ut vilka handlingar som är tillgängliga för granskning och inte. Redan i början av 1988 kunde Alf Bohlin konstatera att det förelåg en ”lucka i systemet” förelåg beträffande svar på underhandsremisser (Allmänna handlingar, 1988, s. 188). Rimligtvis har inte tjänstemännen på eget bevåg tagit sig för att dölja lagförarbeten för allmänheten; detta torde ha gjorts med regeringarnas kännedom och goda minne, som beslutet ovan indikerar. Konstitutionsutskottet har dessutom tidigare kritiserat felaktig tillämpning av delningsundantaget avseende remissvar på Regeringskansliet (se 2018/19:KU10, s. 95).

Det återstår att se om Justitieombudsmannen tar upp Regeringskansliets felaktiga hantering till granskning eller om rentav konstitutionsutskottet granskar den tidigare regeringens grundlösa och bristfälligt motiverade beslut.

Annons