Att offentlighetsprincipen kan åtnjutas av var och en och att var och en dessutom kan ta del av allmänna och offentliga handlingar helt anonymt, har varit en kardinalfråga för Samhällsmagasinet Avsnitt under tidskriftens sju år. Anonymitetsrätten är ett slags del av rätten att anonymt lämna bidrag för publicering i massmedier med ansvarig utgivare, och att anonymt lämna tips till massmedier. Rätten att vara anonym vid begäran om allmänna handlingar fyller således en viktig funktion för demokratin.
Vid vår granskning av offentlighetsprincipens tillämpning under det första corona-året 2020, begärde vår reporter handlingar från en stor mängd myndigheter och ställde frågor. Endast ett fåtal myndigheter hade avvisat enskilda sökande med anledning av pandemin. Enskildas integritet åtnjöt generellt sett ett gott skydd, även om vissa myndigheters registrering av enskildas framställningar om att få ut handlingar var svåra att förstå (se Coronaåret och offentlighetsprincipen i Avsnitt 2020/4).
Granskningen omfattade i sig inte frågan om kontant betalning, men Bolagsverket ville inte e-posta sitt ”beslut om tillämpning av riksarkivets gallringsföreskrifter”, utan skrev till vår reporter: ”Om du vill beställa detta får du återkomma med faktureringsuppgifter, beställer du som privatperson behöver vi även uppgift om ditt personnummer.” Reportern ifrågasatte detta och skrev att han väl kunde betala kontant. ”Gällande kontantbetalning så beslutade Bolagsverket den 17 maj 2019 att ta bort möjligheten att betala ärenden kontant i vår reception.” svarade Bolagsverket.
Denna inställning från en statlig förvaltningsmyndighet fann vi högst betänklig. Någon faktisk anonymitet kan ju inte tillförsäkras någon om vederbörande måste göra en banköverföring, betala med kort eller betala med Swish. Andra myndigheter, som Riksarkivet, har utan att knota accepterat betalning även med giltiga minnesmynt. Bolagsverkets hantering anmäldes till Justitieombudsmannen, JO. Reportern skrev i anmälan, som gjordes i början av december 2020, att Bolagsverkets rutiner strider mot riksbankslagen. Dessutom får en myndighet som huvudregel inte efterforska en sökandes identitet, utvecklade han. Vidare framförde han att det inte finns någon rätt för en myndighet att generellt kräva avgiften i förskott, något Bolagsverket gjort när någon vill få ut handlingar anonymt. ”Något mandat att införa en generell rutin om förskottsbetalning för en viss kategori av sökande kan inte utläsas vare sig i lagtexten eller dess förarbeten.” skrev han.
Bolagsverket skrev ett förvirrat yttrande med besynnerliga resonemang om att man istället för att följa riksbankslagen bör se saken ”utifrån bestämmelserna om service och tillgänglighet i förvaltningslagen”. Hur förvaltningslagen skulle kunna göra att Bolagsverket slipper tillämpa riksbankslagen framgick inte. Det framgick inte heller hur myndigheten blev mer serviceinriktad och tillgänglig genom att vägra ta emot kontant betalning.
Idag har JO avgjort frågan. Chefsjustitieombudsmannen Erik Nymansson delar uppenbarligen Avsnitts uppfattning angående bl.a. rätten att betala kontant och sammanfattar sitt beslut bl.a. som följer: ”ChefsJO kommer fram till att Bolagsverket enligt riksbankslagen har en skyldighet att ta emot kontanter för betalning av kopior av allmänna handlingar. Vidare konstaterar han att förskottsbetalning som en generell rutin för de som önskar vara anonyma är oförenligt med såväl ordalydelsen i 6 kap. 1 a § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen som syftet med bestämmelsen och de exempel som ges som vägledning för tillämpningen. Bolagsverket får kritik för bristerna.”
ChefsJO redogjorde i sitt beslut för de bestämmelser som gäller. Enligt riksbankslagen är sedlar och mynt som ges ut av Riksbanken lagliga betalningsmedel, något som enligt förarbetena innebär att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning. I civilrättsliga förhållanden kan rätten att betala med kontanter ”avtalas bort”. Riksbankskommittén har i sitt betänkande 2019 betonat att ”det i offentligrättsliga rättsförhållanden som utgångspunkt bör vara möjligt att betala kontant”. Kommittén ville även
”sända en signal till centrala samhällsaktörer att inte ytterligare driva på utvecklingen där kontant betalning accepteras i allt lägre grad. Uppmaningen riktar sig huvudsakligen till offentliga aktörer, men även till privata aktörer som bedriver offentligfinansierad verksamhet och lyder under ett offentligrättsligt regelverk, som exempelvis privata vårdcentraler m.m. Stat, landsting och kommuner bör göra det möjligt att de olika tjänster de erbjuder och avgifter som de tar ut av allmänheten kan betalas kontant av de personer som fortsatt har behov av det om inte särskilda skäl talar emot det. Kommittén anser att det är rimligt att offentliga aktörer generellt sett har ett bredare samhällsperspektiv på betalningsfrågan än att enbart fokusera på kostnaderna i den egna verksamheten. Ett sådant bredare perspektiv omfattar såväl de individer som vill och behöver kunna betala kontant som samhällets behov av att kontantinfrastrukturen finns kvar till dess att ett beslut fattas om kontanters roll i ett längre tidsperspektiv.”
ChefsJO konstaterar att huvudregeln är att ”en myndighet är skyldig att ta emot kontant betalning för offentligrättsliga avgifter och att en enskild således har rätt att betala sådana avgifter med kontanter.” Undantag kan göras i författning, men annars kan rätten ”avtalas bort” endast ”när ett rättsförhållande, eller en del av ett rättsförhållande, har en sådan civilrättslig karaktär att det bör bedömas enligt civilrättsliga regler”. Så har ansetts vara fallet beträffande parkeringsavgifter men inte beträffande patientavgifter. ChefsJO bedömde att avgift för kopior av allmänna handlingar är en offentligrättslig avgift. ”Rättsförhållandet mellan en utlämnande myndighet och en enskild som önskar betala en avgift för kopior av allmänna handlingar är inte av sådan karaktär att det bör bedömas enligt civilrättsliga regler. Riksbankslagen är således tillämplig på ett sådant förhållande, vilket innebär att Bolagetsverket har en skyldighet att ta emot kontanter för betalning av kopior av allmänna handlingar.”
Dessutom bedömde chefsJO inte att det var möjligt att tillämpa den nya bestämmelsen om förskottsbetalning av avgift på ett så generellt sätt som Bolagsverket gjort. Förskottsbetalning får, menade han, ”bara beslutas i enskilda fall. Att ha förskottsbetalning som en generell rutin för de som önskar vara anonyma är oförenligt med såväl den nyss nämnda bestämmelsens ordalydelse som syftet med bestämmelsen och de exempel som ges för att vägleda tillämpningen.” I förarbetena till bestämmelsen om förskottsbetalning anges dessutom att den som vill vara anonym måste ges möjlighet att betala kontant, även om avgiften ska betalas i förskott.
I avslutande synpunkter konstaterade chefsJO att ”bruket av kontanter som betalningsmedel minskat kraftigt, och på sina håll uppfattas bruket som omodernt”. Dock har en enig parlamentarisk kommitté uttryck oro för denna utveckling och försökt nyansera diskussionen. Trots ”bl.a. regeringens uttalade bedömning i förarbetena till den sistnämnda lagen att rätten att vara anonym förutsätter att en myndighet kan ta emot kontant betalning för kopior av allmänna handlingar” har Bolagsverket tillämpat en rutin att inte ta emot kontanter. ”Sammanantaget [sic] förtjänar Bolagsverket kritik för de brister som jag har redogjort för.” konstaterar chefsJO.
ChefsJO ”förutsätter att myndigheten omgående vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa att framställningar om utlämnande av kopior av allmänna handlingar fortsättningsvis handläggs i enlighet med gällande regelsystem och att enskilda får korrekt information om detta, bl.a. via myndighetens webbplats”. ChefsJO lämnade även över en kopia av beslutet till den pågående Betalningsutredningen för kännedom.
Avsnitts redaktion är nöjd med chefsJO:s beslut, och hoppas att det sänder en signal till samtliga statliga och kommunala myndigheter att riksbankslagen gäller och att var och en – oavsett om denne önskar vara anonym eller inte – har rätt att betala kopieavgifter anonymt. För att säkra enskilda sökandes integritet borde myndigheterna vidare, menar vi, upphöra med att slentrianmässigt registrera framställningar om att få ut allmänna handlingar.
Avsnitt: Redaktionen har ordet 